Competência legislativa dos entes federados no combate à COVID-19: Qual norma deve prevalecer?

Por Drs. Jefferson Comelli e Mozart Iuri Meira Cótica são advogados do Setor de Direito Administrativo do Escritório Casillo Advogados.

Desde o mês de fevereiro, muitas têm sido as providências adotadas para a prevenção e o combate à pandemia da COVID-19, para as quais houve um grande aumento na produção legislativa no país, nas três esferas do governo.

O primeiro diploma editado a esse respeito foi a Lei Federal nº 13.979, de 06 de fevereiro de 2020, a qual foi sancionada antes mesmo da primeira confirmação de contágio no Brasil, ocorrida em 26/02/20.

Considerando que a ela foi conferido status de lei nacional, a partir daí muitos Estados e Municípios passaram a publicar normas locais para proteger a sua população, com disposições mais ou menos restritivas de liberdades econômicas e individuais, conforme a realidade de cada um.

Contudo, essa proliferação de atos criou cenários totalmente díspares no país. Enquanto em alguns Estados restringiu-se até mesmo o transporte público, como em Santa Catarina, em outros, como Pernambuco, até aulas eram permitidas. O mesmo aconteceu entre decretos Estaduais e Municipais. No Estado de Mato Grosso, por exemplo, o governador autorizou a abertura do comércio, enquanto o prefeito da capital determinou o seu fechamento.

Nesse contexto de crise, essa situação gera bastante insegurança jurídica, pois gestores, empresários e cidadãos não sabem qual decisão seguir. Isolamento horizontal ou vertical? Abertura ou fechamento da empresa? Nem mesmo se uma norma tem mais ou menos força que outra.

Visando conter essa indefinição, no dia 20/03/20 o Governo Federal editou a Medida Provisória nº 926/2020 para alterar a lei nº 13.979/20 e avocar para si a atribuição de autorizar a adoção de algumas das medidas previstas em seu artigo 3º, tais como isolamento, quarentena, exumação, necropsia, cremação e manejo de cadáver, restrição temporária de entrada e saída do país e de locomoção interestadual e intermunicipal pelas vias terrestre, aquática e aérea, bem como a importação de produtos sujeitos à vigilância sanitária sem registro na Anvisa, as quais somente poderão ser adotadas pelos gestores locais de saúde, se autorizadas pelo Ministério da Saúde.

Mesma data em que foi editado o Decreto Federal nº 10.282/20, para definir os serviços públicos e as atividades essenciais, aplicável às pessoas jurídicas de direito público interno (federal, estadual, distrital e municipal), aos entes privados e às pessoas naturais.

Isso reacendeu o debate acerca da divisão de competência legislativa entre os entes federados (União, Estados, Distrito Federal e Municípios) para editar os atos normativos destinados à proteção da saúde, o que não demorou a chegar ao Poder Judiciário.

Porém, ao deferir parcialmente o pedido liminar formulado na Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI) nº 6.341, o ministro Marco Aurélio, do Supremo Tribunal Federal, asseverou que a disciplina decorrente da Medida Provisória nº 926/2020, no que imprimiu nova redação ao artigo 3º da Lei 13.979/20, não afastou a competência nem a tomada de providências normativas e administrativas pelos Estados, Distrito Federal e Municípios. Isto é, a divisão de atribuições previstas nessa MP não contrariou a Constituição Federal, pois suas disposições não afastaram os atos a serem praticados pelos demais entes federativos, no âmbito da sua competência, para legislar sobre saúde pública, mas apenas buscaram uma coordenação nacional de providências e de tratamento jurídico às relações sociais.

Tal posição foi ratificada pelo ministro na apreciação da tutela provisória requerida na ADI nº 6.343, onde aduziu que as alterações feitas na lei nº 13.979/20 devem ser mantidas em vigor até o crivo do Congresso Nacional, sob pena de potencializar-se visões político-partidárias em detrimento do interesse público.

Essa mesma linha de raciocínio foi seguida pelo ministro Alexandre de Moraes ao deferir parcialmente a medida cautelar requerida pela Ordem dos Advogados do Brasil na Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental (ADPF) nº 672, para reconhecer e assegurar o exercício da competência concorrente dos Governos Estaduais e Distrital e suplementar dos Governos Municipais, cada qual no exercício de suas atribuições e no âmbito de seus respectivos territórios, para a adoção ou manutenção de medidas restritivas legalmente permitidas durante a pandemia, tais como, a imposição de distanciamento/isolamento social, quarentena, suspensão de atividades de ensino, restrições de comércio, atividades culturais e à circulação de pessoas, entre outras, independentemente da superveniência de ato federal em sentido contrário, sem prejuízo da competência geral da União Federal para estabelecer medidas restritivas em todo o território nacional, caso entenda necessário.

Apesar disso, segundo o ministro Dias Toffoli, esses atos locais devem ser praticados pautados em critérios técnicos e não meramente discricionários. O que serviu de fundamento para negar seguimento à Suspensão de Segurança nº 5.362, a qual foi proposta pelo Município de Teresina/PI, para combater uma decisão proferida pelo Tribunal de Justiça local, que permitiu a continuidade de funcionamento de uma cervejaria, desde que adotadas e cumpridas as medidas estabelecidas no decreto estadual regulamentador.

Ainda que provisórias, essas decisões da Suprema Corte devem nortear as inúmeras outras ações judiciais que foram e continuam sendo ajuizadas para questionar a legitimidade das normas editadas em todos os âmbitos da Federação para combater o novo coronavírus.

Sendo assim, por ora, o Supremo Tribunal Federal manteve a eficácia das disposições da Lei Federal nº 13.979/20, com as alterações promovidas pelas Medidas Provisórias nº 926 e 927/2020, que atribuíram competência à União Federal para deliberar sobre as políticas a serem tomadas no combate à pandemia da COVID-19, ao mesmo tempo em que reconheceu a atuação concorrente dos Estados e do Distrito Federal e suplementar dos Municípios para legislar a esse respeito.

Desta forma, apesar de permanecer a confusão entre as diversas legislações, todas devem ser observadas, principalmente aquelas de caráter mais restritivo. Por outro lado, caso a norma local traga contornos extremamente rígidos e desproporcionais, é possível questionar seu conteúdo judicialmente, para evitar prejuízos ainda maiores do que a medida tenta conter, o que deve ser avaliado em cada caso concreto.