Requisição administrativa de bens e serviços para o combate da Covid-19 e os cuidados que devem ser tomados pelo particular

Por Dr. Mozart Iuri Meira Cótica, advogado do Setor de Direito Administrativo do Escritório Casillo Advogados.

  

Apesar de estar em vigor desde o dia 07/03/2020, algumas disposições da Lei Federal nº 13.979/20, que trata das medidas para o enfrentamento do Novo Coronavírus, ainda suscitam dúvidas na população e têm reacendido debates acadêmicos e no âmbito do próprio Poder Judiciário.

É o caso da requisição administrativa de bens e serviços de pessoas naturais e jurídicas, prevista no artigo 3º, VII da lei nº 13.979/20.

A requisição administrativa é “o ato pelo qual o Estado, em proveito de um interesse público, constitui alguém, de modo unilateral e autoexecutório, na obrigação de prestar-lhe um serviço ou ceder-lhe transitoriamente o uso de uma coisa in natura obrigando-se a indenizar os prejuízos que tal medida efetivamente acarretar ao obrigado”[1].

A esse respeito, primeiramente, é importante esclarecer que não se trata de uma inovação legislativa criada para o combate da pandemia, mas consiste em um instituto do Direito Administrativo que está presente no ordenamento jurídico brasileiro há décadas.

Seu principal fundamento normativo encontra-se previsto no artigo 5º, XXV da Constituição Federal de 1988, o qual estabelece a possibilidade da autoridade competente usar de propriedade particular no caso de iminente perigo público, assegurada ao proprietário indenização ulterior, se houver dano.

Representa em verdadeira exceção ao direito fundamental de propriedade, preconizado no inciso XXII, do próprio artigo 5º da Constituição.

Tanto que essa possibilidade está igualmente prevista no 1.228, §3º do Código Civil, que assegura ao proprietário a faculdade de usar, gozar e dispor da coisa, assim como de reavê-la do poder de quem quer que injustamente a possua ou detenha, com a ressalva de que o mesmo pode ser privado do bem nos casos de desapropriação, por necessidade ou utilidade pública ou interesse social, bem como no de requisição, na hipótese de perigo público iminente.

Sendo que, no caso específico dos bens e serviços destinados à saúde, o artigo 15, XIII da Lei Federal nº 8.080/90, que regulamenta o Sistema Único de Saúde (SUS), já estabelece que para o atendimento de necessidades coletivas, urgentes e transitórias, decorrentes de situações de perigo iminente, de calamidade pública ou de irrupção de epidemias, a autoridade competente da esfera administrativa correspondente (União, Distrito Federal, Estados e Municípios) poderá requisitar bens e serviços, tanto de pessoas naturais como de jurídicas, sendo-lhes assegurada justa indenização.

Essa prerrogativa da administração pública está calcada no princípio da supremacia do interesse público sobre o privado e pode ser exercida tanto sobre bens, móveis e imóveis, quanto sobre serviços.

É importante salientar, contudo, que a requisição administrativa não implica na transferência da propriedade ao poder público, mas tem caráter transitório enquanto durar a situação urgente que motivou o ato requisitório. Contudo, o particular não será remunerado pela utilização do bem, como se fosse um aluguel, mas apenas se houver perdas e danos acarretados pela requisição.

No caso específico da lei nº 13.979/20, a maior preocupação dos particulares foi despertada pela redação do §7º, do seu artigo 3º, que estabeleceu que a requisição administrativa para o enfrentamento da pandemia poderia ser adotada pelo Ministério da Saúde e pelos gestores locais de saúde.

O que gerou uma enxurrada de atos normativos prevendo essa medida nos diversos âmbitos da federação, que, naturalmente, resultaram em conflitos judiciais.

Como é o caso da Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI) nº 6.362, proposta pela Confederação Nacional de Saúde (CNSaúde), onde questiona na Suprema Corte a constitucionalidade do dispositivo da lei nº 13.979/20. Segundo a entidade, vários estados e municípios editaram decretos que permitem às autoridades locais requisitar, sem fundamentação específica, a utilização de leitos de UTIs de hospitais privados, entre outros recursos, o que deveria estar vinculado a uma ação global coordenada e controlada por autoridades federais, uma vez que o abuso de requisições gera insegurança jurídica e afeta o próprio direito à saúde, bem como a livre iniciativa e o direito de propriedade, em prejuízo aos estabelecimentos privados.

Acontece, porém, que o fato de encontrar amparo na Constituição Federal, na Lei do SUS e na lei nº 13.979/20, não significa que a requisição possa ser utilizada indiscriminadamente pelos gestores públicos, mesmo sob o fundamento de combater a Covid-19, e, menos ainda, como substitutivo dos processos licitatórios, que representam a regra para as contratações públicas.

Ao negar seguimento à Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental (ADPF) nº 671, em que o Partido Socialismo e Liberdade (PSOL) argumentava que o Sistema Único de Saúde (SUS) deveria assumir integralmente a gestão de hospitais e profissionais de saúde, públicos e privados, a fim de garantir o acesso igualitário aos serviços por meio de uma fila única de acesso, o ministro Ricardo Lewandowski, do Supremo Tribunal Federal, afirmou que as autoridades competentes podem se valer desse instituto especificamente no caso de iminente perigo público, após considerar as diferentes situações de emergência de acordo com a realidade e o caso concreto.

Logo, a requisição administrativa só se legitima se estiver configurada a situação de perigo iminente mencionada na Constituição e se for executada em observância aos princípios norteadores da administração, como os da legalidade, proporcionalidade, razoabilidade, impessoalidade e moralidade.

Inobstante a isso, conquanto a requisição seja eminentemente temporária (enquanto perdurar o perigo público iminente), é certo que alguns produtos são consumíveis, tais como máscaras e álcool em gel, o que impossibilita a sua devolução ao particular e atribui definitividade à requisição, impondo que a respectiva indenização se dê no valor integral e efetivo do objeto requisitado.

Porém, também há situações em que a devolução dos bens como “usados” não mais interessará ao particular, como é o caso, por exemplo, dos fabricantes que somente os comercializam na condição de “novos”. Nessa hipótese, caberá à administração requisitante observar essa realidade no seu dever de indenizar.

Até porque, como leciona o ministro do Supremo Tribunal Federal, Alexandre de Moraes, a requisição administrativa é “um direito com dupla titularidade. Estado e particular, pois, enquanto garante-se ao Poder Público a realização de suas tarefas em casos de iminente perigo público, resguardando-se dessa forma o bem-estar social, não permite que o particular seja espoliado de seus bens, e, eventualmente, sofra prejuízos[2].

Por isso, eventual tentativa de tabelamento ou prefixação de indenização ao particular poderá ser questionada, uma vez que não se trata de uma licitação e/ou de uma mera compra e venda, sobre a qual possa incidir um parâmetro predefinido pelo Estado.

Além do texto constitucional e da legislação que o sucede mencionarem a “indenização justa”, o ministro enfatiza que “se o uso da res (coisa) gerar um prejuízo a seu proprietário, danos emergentes e lucros cessantes -, este terá garantida a indenização, de forma a não sofrer empobrecimento por força estatal”.

O que significa que a indenização deve ocorrer na exata medida do prejuízo experimentado pelo particular.

Assim sendo, ainda que a requisição administrativa seja exercida para combater a Covid-19, recomenda-se que aqueles que tiverem seus bens ou serviços atingidos pela medida reservem consigo as provas dos prejuízos que tal ato venha a lhes causar, a fim de que, na hipótese de não serem plenamente ressarcidos na esfera administrativa, possam valer-se do Poder Judiciário para receber a “justa indenização” a que alude o texto constitucional.

[1] MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo, 25ª edição, São Paulo: Malheiros, 2008. pág. 891.

[2] MORAES, Alexandre de. Constituição do Brasil Interpretada e Legislação Constitucional. 8ª edição. São Paulo: Atlas, 2011. p. 194.